(Artículos 25, 27, 90, 93, 110 y 127 constitucionales)
Las entidades paraestatales son aquellos organismos o personales morales que cuentan con personalidad jurídica y patrimonio propios, que componen la Administración Pública Paraestatal y cuyo objetivo es auxiliar al Poder Ejecutivo Federal en el manejo y desarrollo de las áreas que son consideradas por el Estado como estratégicas o prioritarias.
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De acuerdo con lo establecido por el artículo 1º de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la administración pública federal centralizada se conforma por la Oficina de la Presidencia de la República, las Secretarías de Estado, la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal y los Órganos Reguladores Coordinados; mientras que la administración pública paraestatal se compone de los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal, las instituciones nacionales de crédito, las organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las instituciones nacionales de seguros y fianzas y los fideicomisos públicos.
El objetivo de las entidades paraestatales es, en términos generales, auxiliar al Gobierno Federal en el manejo de las áreas consideradas por el Estado como estratégicas y prioritarias. Para tal efecto, el artículo 28 constitucional establece que las áreas estratégicas del Estado son las relativas a la acuñación de moneda y emisión de billetes, correos, telégrafos y radiotelegrafía; minerales radioactivos y generación de energía nuclear; la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, así como el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, y la exploración y extracción del petróleo y de los demás hidrocarburos. Las áreas consideradas prioritarias son las relativas a la comunicación vía satélite, ferrocarriles, la producción, el uso y la aplicación de radioisótopos, así como la fabricación de los componentes del sistema nuclear de suministro de vapor y todas aquéllas tendientes a la satisfacción de los intereses nacionales y necesidades populares.
Los objetivos específicos de las entidades paraestatales se ajustarán a los programas sectoriales que formule la dependencia Coordinadora de Sector, así como a la Ley de Planeación, al Plan Nacional de Desarrollo y a las asignaciones de gasto y financiamiento, y dentro de este contexto formularán las entidades sus programas institucionales a corto, mediano y largo plazo.
Al tratarse las paraestatales de entidades en las cuales interviene el Ejecutivo Federal, el Presidente de la República es quien se encarga de agruparlas por sectores en razón del objeto de éstas. Según este agrupamiento, la intervención del Gobierno Federal en tales entidades se lleva a cabo a través de la dependencia a la cual haya correspondido la entidad en relación con el sector al que fue asignada, misma dependencia que fungirá como coordinadora del sector administrativo respectivo.
Las dependencias coordinadoras de sector, con intervención de la Secretaría de Hacienda y Crédito público, deben coordinar la programación y presupuestación de las entidades paraestatales a fin de evaluar sus resultados y participar en los órganos de gobierno de las mismas, conforme a lo dispuesto en las leyes que las crearon.
La administración pública paraestatal se encuentra regulada tanto por la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, como por la Ley Federal de Entidades Paraestatales. Según la primera ley mencionada, la administración pública paraestatal se compone de:
- Organismos Descentralizados
- Empresas de Participación Estatal Mayoritaria
- Fideicomisos Públicos
1. Los organismos descentralizados son entidades con personalidad jurídica y patrimonio propios, creadas por ley o decreto del Congreso de la Unión o del Ejecutivo Federal, en el que se establecerán entre otras cosas, su denominación y sus facultades, y cuyo objeto es cualquiera de los siguientes: a) La realización de actividades correspondientes a las áreas estratégicas o prioritarias, b) La prestación de un servicio público o social, o c) La obtención o aplicación de recursos para fines de asistencia o seguridad social.
La administración de los organismos descentralizados está a cargo de un Órgano de Gobierno que estará integrado por entre cinco y quince miembros propietarios y que será presidido por el titular de la Coordinadora de Sector y por un Director General que será designado por el Presidente de la República por sí o a través del Titular de la dependencia Coordinadora de Sector.
Los organismos descentralizados deben inscribirse en el Registro Público respectivo a cargo de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, debiendo registrarse su Estatuto Orgánico y subsecuentes reformas, los nombramientos y remociones de los integrantes del Órgano de Gobierno y del Director General, los poderes generales y revocaciones de los mismos y el acuerdo de la Secretaría de Hacienda o de la dependencia Coordinadora del Sector que señale las bases para la fusión, extinción o liquidación de la entidad.
Cuando algún organismo descentralizado deja de cumplir su fin o su funcionamiento ya no resulta conveniente para la economía nacional y el interés público, la ley prevé que la Secretaría de Hacienda, con la opinión de la Coordinadora de Sector correspondiente, propondrá al Ejecutivo Federal su fusión, disolución, liquidación o bien, su extinción.
2. Las empresas de participación estatal mayoritaria, son aquéllas sociedades o personas morales de cualquier naturaleza, con personalidad jurídica y patrimonio propios, en las cuales el Gobierno Federal participe de manera mayoritaria en su capital social, teniendo éste la facultad de nombrar a la mayoría de los miembros del órgano de gobierno o su equivalente, o bien designar al presidente o director general; y cuyo objetivo es auxiliar al Poder Ejecutivo Federal en el manejo de las áreas prioritarias del Estado.
Las empresas de participación estatal mayoritaria, son las siguientes:
- Las sociedades nacionales de crédito constituidas en los términos de su legislación específica, y
- Las sociedades de cualquier otra naturaleza en las que se satisfagan alguno o varios de los siguientes requisitos:
a) Que el Gobierno Federal o una o más entidades paraestatales, conjunta o separadamente, aporten o sean propietarios de más del 50% del capital social.
b) Que en la constitución de su capital se hagan figurar títulos representativos de capital social de serie especial que sólo puedan ser suscritos por el Gobierno Federal;
c) Que al Gobierno Federal corresponda la facultad de nombrar a la mayoría de los miembros del órgano de gobierno o su equivalente, o bien designar al presidente o director general, o cuando tenga facultades para vetar los acuerdos del propio órgano de gobierno.
- Las sociedades o asociaciones civiles en las que la mayoría de los asociados sean dependencias o entidades de la Administración Pública Federal o Servidores Públicos Federales que participen en razón de sus cargos.
Las Entidades Paraestatales, incluyendo las Empresas de Participación Estatal, gozan de autonomía de gestión para el cumplimiento de sus objetivos y metas; sin embargo, como ya se dijo, el Gobierno Federal tiene facultad de nombrar a los miembros del órgano de gobierno de estas empresas, por lo que el Ejecutivo Federal designará directamente o a través de la Coordinadora de Sector correspondiente, a los integrantes de dicho órgano de gobierno que representen la participación de la administración pública. Tales integrantes deben constituir en todo tiempo más de la mitad de los miembros del Consejo y serán servidores de la administración pública federal o personas con reconocimiento y experiencia respecto a las actividades propias de la empresa de que se trate.
3. Los fideicomisos públicos son aquéllos que el Gobierno Federal o alguna entidad paraestatal constituyen con el fin de auxiliar al Ejecutivo Federal en sus atribuciones para impulsar las áreas prioritarias de desarrollo, que cuentan con una estructura orgánica análoga a las otras entidades paraestatales y que tienen un Comité Técnico.
En los fideicomisos constituidos por el Gobierno Federal, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público fungirá como fideicomitente único de la administración pública centralizada.
Los comités técnicos y los directores generales de los fideicomisos públicos, tienen las mismas facultades y funcionamiento de los órganos de gobierno de las entidades paraestatales (organismos descentralizados y empresas de participación estatal mayoritaria), siempre que éstas sean compatibles a su naturaleza.
En los contratos constitutivos de los fideicomisos, el Ejecutivo Federal a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, cuidará que queden debidamente precisados los derechos y acciones del fiduciario sobre los bienes fideicomitidos, los derechos del fideicomitente y las facultades del Comité Técnico, así como la atribución expresa del Gobierno Federal de revocar el fideicomiso.
Existe otra vertiente de la administración pública paraestatal, definida en los artículos 25 y 27 de la Constitución Política, que se refiere a las empresas productivas del Estado en que se convertirán los organismos descentralizados denominados Petróleos Mexicanos y Comisión Federal de Electricidad.
En el primer caso, el artículo 27 constitucional establece que la Nación a través de asignaciones en favor de Petróleos Mexicanos llevará a cabo las actividades de exploración y extracción del petróleo y demás hidrocarburos o a través de contratos con este organismo o con particulares, en los términos que fije la ley reglamentaria (no expedida al cierre de esta edición). En cualquier caso, los hidrocarburos en el subsuelo son propiedad de la Nación y así deberá afirmarse en las asignaciones o contratos.
En el caso de la Comisión Federal de Electricidad, podrá suscribir contratos con particulares para realizar sus funciones de planeación y el control del sistema eléctrico nacional, así como del servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica.
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[restab title=»Antecedentes»]
El texto original de nuestra actual Constitución, publicado en 1917, no previó la existencia de una administración pública paraestatal, es decir, la creación de organismos descentralizados y empresas de participación estatal, que actualmente se encuentra prevista en el artículo 90. El texto original del artículo 90 constitucional establecía únicamente la existencia de una administración pública centralizada, de la siguiente manera:
“Artículo 90.- Para el despacho de los negocios del orden administrativo de la Federación, habrá un número de Secretarios que establezca el Congreso por una ley, la que distribuirá los negocios que han de estar a cargo de cada Secretaría.”
Fue hasta el año de 1981 que se publicó una reforma constitucional, con la cual, se modificó el artículo 90 y se previó a nivel constitucional la existencia de una administración pública paraestatal además de la de carácter central, para la distribución de los negocios del orden administrativo, de conformidad con la ley que el Congreso debía expedir al respecto.
Sin embargo, el Congreso no expidió una nueva ley sino que se reformó la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal ya existente, publicada el 29 de diciembre de 1976, que actualmente nos rige, para finalmente en 1986, expedir la Ley Federal de Entidades Paraestatales, vigente hasta nuestros días.
No obstante lo anterior, es de señalarse que la regulación de las entidades paraestatales en nuestro país, se dio con anterioridad, principalmente a partir de los años cuarenta en los que se suscitó la nacionalización de la industria petrolera y parte del servicio ferrocarrilero, que propiciaron una participación estatal más amplia. En 1947, se expidió la Ley para el Control por parte del Gobierno Federal, de los Organismos Descentralizados y Empresas de Participación Estatal.
Entre los años de 1940 y 1952, se crearon importantes empresas públicas, tales como el IMSS, el Banco Nacional Monte de Piedad, el Hospital Infantil, el Instituto Nacional de Cardiología, entre otros.
En 1966, se expidió una nueva ley también denominada Ley para el Control por parte del Gobierno Federal, de los Organismos Descentralizados y Empresas de Participación Estatal, que abrogó la de 1947.
Posteriormente, en 1970 se expide de nuevo una ley denominada Ley para el Control por parte del Gobierno Federal, de los Organismos Descentralizados y Empresas de Participación Estatal, abrogando la citada de 1966. En esta ley, se tipificó el concepto de empresas de participación estatal y se reguló a las empresas de participación estatal minoritaria, en las cuales la participación de capital público representara desde el 25 hasta el 50 por ciento. En ese entonces el conjunto de entidades llegó a rebasar la cantidad de 1,000 entre sociedades y organismos públicos. Finalmente, esta ley quedó abrogada por la Ley Federal de Entidades Paraestatales que nos rige en la actualidad y que regula a poco más de 200 entidades.
Las leyes mencionadas, expedidas en los años de 1947, 1966 y 1970, otorgaban el control de los organismos descentralizados y de las empresas de participación estatal a la entonces denominada Secretaría de Patrimonio Nacional. Fue con la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, expedida en 1976, que se introdujo la sectorización de tales entidades, dando paso a la actual regulación y operación de las entidades paraestatales.
A este control hay que mencionar la excepción que representan algunos organismos e instituciones no sectorizados y los órganos constitucionales autónomos, que por virtud de su naturaleza y funciones que desempeñan no son controlados por los mecanismos legales de la administración pública paraestatal, pero que sin embargo forman parte de ella.
En 2013 se introdujo en el texto constitucional el concepto de empresa productiva para señalar a Petróleos Mexicanos y a la Comisión Federal de Electricidad como instituciones de esta categoría. En el artículo 25 se dispone que “El sector público tendrá a su cargo, de manera exclusiva, las áreas estratégicas que se señalan en el artículo 28, párrafo cuarto de la Constitución, manteniendo siempre el Gobierno Federal la propiedad y el control sobre los organismos y empresas productivas del Estado que en su caso se establezcan.” En el artículo 27 se establece que “Para cumplir con el objeto de dichas asignaciones o contratos las empresas productivas del Estado podrán contratar con particulares.” A su vez, en el artículo Tercero Transitorio se instituye que “La ley establecerá la forma y plazos … para que los organismos descentralizados denominados Petróleos Mexicanos y Comisión Federal de Electricidad se conviertan en empresas productivas del Estado.”
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