Asentamientos humanos

(Artículos 27, 73, 115, y 122 constitucionales)

Según el Diccionario Jurídico Mexicano, los asentamientos humanos son “… un conglomerado humano en situación sedentaria dentro de un territorio determinado.” (( Instituto de Investigaciones Jurídicas. Diccionario Jurídico Mexicano.  Universidad Nacional Autónoma de México.  Editorial Porrúa, 5ª edición.  México, 1992.))

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A mayor abundamiento, nuestro texto constitucional en su artículo 27, tercer párrafo, señala que “… se dictarán las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población; para preservar y restaurar el equilibrio ecológico; para el fraccionamiento de los latifundios; para disponer, en los términos de la ley reglamentaria, la organización y explotación colectiva de los ejidos y comunidades; para el desarrollo de la pequeña propiedad rural; para el fomento de la agricultura, de la ganadería, de la silvicultura y de las demás actividades económicas en el medio rural, y para evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad.”

Este párrafo, que en 1976 fue enriquecido por primera ocasión, es la muestra probablemente más clara del proceso de modernización de las políticas de gobierno consignadas en la Carta Magna, al conservar intactas dos de las más genuinas reivindicaciones de la revolución mexicana, el reparto y la restitución de tierras, y darles un nuevo perfil, incorporando los bienes de la nación susceptibles de apropiación, al cuidado del medio ambiente que una nueva realidad, 60 años después, le imponía a las acciones públicas atender de manera inmediata.

Tal reforma refrescó el sentido social de los derechos de los productores del campo al incorporar dentro del párrafo tercero del artículo 27, el objetivo de “… lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana.” Así fue como se actualizó la justificación de otorgar al Estado mexicano el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público y de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales.

Al mismo tiempo, la separación de lo rural y lo urbano fue determinante para darle eficacia a los instrumentos de gobierno en materia de asentamientos humanos, desarrollo urbano y conurbaciones, en apego a nuestro estado federal, especialmente en cuanto a la participación del municipio. Esto quedó plasmado en el artículo 73, fracción XXIX-C, al señalar que el Congreso de la Unión deberá emitir las leyes reglamentarias para que el Gobierno Federal, los de las entidades federativas, los de los municipios y, en su caso, los de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, den solución a los problemas que plantean ahora los asentamientos humanos, particularmente los que están bajo la hegemonía de la mancha urbana.

La magnitud de estos problemas se puede apreciar con las cifras y realidades que plantea el programa sectorial de desarrollo agrario, territorial y urbano 2013-2018, que hemos seleccionado:

1. Más de la mitad del territorio está compuesto por miles de localidades que conforman ejidos y comunidades en donde habitan más de 8.1 millones de sujetos agrarios.
2. Cabe señalar que México enfrenta un fenómeno de empobrecimiento del sector rural, que es necesario revertir. En 2012, de acuerdo con cifras del CONEVAL, casi 21.5% de los habitantes en zonas rurales se encontraban en situación de pobreza extrema y 40.1% eran pobres.
3. Las pequeñas localidades constituyen la población rural de México y reflejan un modo de vida con pocas instituciones de apoyo, un alto nivel de aislamiento, pocas oportunidades de desarrollo, una baja división social del trabajo y un alto predominio por las actividades productivas asociadas al autoconsumo.
4. Según los datos del INEGI, en 2010 existían 188,596 localidades rurales en México, en las que vivían poco menos de 26 millones 50 mil habitantes. Las cifras de los censos de población de los años 1970, 1980, 1990, 2000 y 2010, indican que los asentamientos humanos en localidades de menos de 2,500 habitantes, tienen una importante tendencia demográfica: de manera constante, se crean más localidades con estas características cada 10 años y su número no ha decrecido desde el año 1900.
5. La vivienda tiene limitado acceso y condiciones precarias tanto en zonas rurales como urbanas. Esto se refleja en un alto porcentaje de casas en condiciones de hacinamiento, con materiales deteriorados o inadecuados, lejanas a equipamientos urbanos, con falta de servicios básicos de vivienda, sin derechos de propiedad plenamente reconocidos y un sistema financiero incipiente.
6. Durante la segunda mitad del siglo XX las zonas urbanas crecieron de manera desordenada y descontrolada. En un primer momento, la migración masiva del campo a la ciudad fue la responsable de este fenómeno. Las ciudades no se encontraban preparadas para recibir dichos flujos migratorios y no había una oferta suficiente de suelo apto y accesible; en consecuencia, millones de mexicanos se asentaron de manera irregular.
7. Una cantidad importante de planes de desarrollo urbano establece superficies de suelo urbanizable muy superiores a las necesidades en el largo plazo, lo que dificulta avanzar hacia modelos de ciudad compacta y promueve la especulación del suelo.
8. El suelo en las ciudades ha perdido su función social y se ha mercantilizado en extremo.
9. En los últimos 20 años, una parte importante de las decisiones de localización de instalaciones y edificaciones fuera de las ciudades, careció de orientación regional y obedeció a decisiones sectoriales, sin una visión integrada del territorio nacional.

Por otra parte, el programa nacional de población 2014-2018, destaca en cuanto a los asentamientos humanos algunos indicadores importantes:

1. La desaceleración del crecimiento de la población es una tendencia firmemente establecida que obedece a la caída de las tasas de fecundidad y al saldo neto migratorio negativo. La tasa de crecimiento total será de 1.13%.
2. La esperanza de vida continúa aumentando aunque a un ritmo sensiblemente menor al observado al comienzo de la transición demográfica. Entre 2000 y 2013 la esperanza de vida al nacimiento aumentó de 73.2 a 74.5 años. En este último año se ubicó para los hombres en 71.7 años y en 77.4 años para las mujeres, próxima a los niveles de las naciones con los mayores índices de supervivencia.
3. La evolución de la mortalidad y la fecundidad han provocado significativos cambios en la estructura por edad de la población. La infantil (menores de 15 años) continuará disminuyendo en términos absolutos y relativos. La población adolescente y joven (entre 15 y 24 años) seguirá creciendo aunque a un ritmo menor que la población total. La población adulta (25 a 59 años) continuará en aumento como resultado de la inercia demográfica: actualmente suma 51.9 millones y se estima que crecerá a 66.7 millones en 2050.
4. En consecuencia, el envejecimiento es uno de los rasgos más prominentes del cambio demográfico actual.
5. El patrón de poblamiento del territorio nacional continúa presentando las dos facetas que han caracterizado a su desarrollo en los últimos años: la concentración y la dispersión. De acuerdo con los datos del Censo de Población y Vivienda 2010, 26.1 millones de personas (23.2%), residían en poco más de 188 mil localidades menores a 2 500 habitantes.
6. En 2010, en 384 ciudades residían 81.2 millones de personas, es decir, 72.3% de la población mexicana. La creciente cantidad de ciudades ocurrió al tiempo que las tres metrópolis más grandes (Valle de México, Guadalajara y Monterrey) redujeron su peso relativo a 35.3 por ciento de la población urbana del país, y del aumento del peso poblacional de las restantes ocho ciudades metrópoli.
7. Gran parte de la migración interna en el país se explica por la urbanización de las grandes zonas metropolitanas y también por el crecimiento de ciudades con vocación turística. A ello se deben los grandes flujos migratorios de origen y destino entre el entonces Distrito Federal y el Estado de México, o los identificados en Jalisco y Nuevo León, así como las elevadas tasas netas migratorias de Quintana Roo, Baja California Sur, Nayarit y Querétaro.

Estas realidades y tendencias hacen evidente la necesidad y previsiones que tuvieron que incorporase al texto constitucional. Es difícil precisar si se hicieron a tiempo o si el desarrollo regional y demográfico equilibrados, han sido propósitos fallidos o alcanzables sólo en horizontes del más largo plazo.

Por su parte, el Congreso de la Unión ha sido dotado de atribuciones para expedir la legislación reglamentaria sobre asentamientos humanos, mediante la concurrencia de los tres órdenes de gobierno, como lo expresa la fracción XXIX-C del artículo 73 constitucional. Asimismo, los municipios por virtud de la fracción V del artículo 115 de la propia Carta Magna, están facultados para “Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal.” y podrán planear y regularán de manera conjunta y coordinada con la Federación, sus Estados y municipios, a 2 o más centros urbanos situados en territorios municipales de 2 o más entidades federativas que formen o tiendan a formar una continuidad demográfica.

La Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano, ordenamiento reglamentario del concepto Asentamiento Humano en el texto constitucional, establece en su artículo tercero, que es “… el establecimiento de un conglomerado demográfico, con el conjunto de sus sistemas de convivencia, en un área físicamente localizada, considerando dentro de la misma los elementos naturales y las obras materiales que lo integran.”

Los principales lineamientos de esta Ley son los siguientes:

1. Establece las normas básicas e instrumentos de gestión de observancia general, para ordenar el uso del territorio y los asentamientos humanos, con pleno respeto a los derechos humanos.
2. Un principio básico será la concurrencia de la Federación, de las entidades federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales para la planeación, ordenación y regulación de los asentamientos humanos en el país.
3. Pone el acento en la efectiva congruencia, coordinación y participación entre los tres niveles de gobierno para planear la fundación, crecimiento, mejoramiento, consolidación y conservación de los centros de población, y para garantizar en todo momento la protección y el acceso equitativo a los espacios públicos.
4. Se precisan como condiciones sine qua non las provisiones, reservas, usos del suelo y destinos de áreas y predios que regulan la propiedad, en los propios centros de población.
5. Se propician mecanismos que permitan la participación ciudadana en particular para las mujeres, jóvenes y personas en situación de vulnerabilidad, en los procesos de planeación y gestión del territorio en el asentamiento.

Entre sus instrumentos regulatorios sobresalen los siguientes:

1. La acción urbanística, es decir, los actos o actividades tendientes al uso o aprovechamiento del suelo dentro de áreas urbanizadas o urbanizables, tales como subdivisiones, parcelaciones, fusiones, relotificaciones, fraccionamientos, condominios, conjuntos urbanos o urbanizaciones en general, así como de construcción, ampliación, remodelación, reparación, demolición o reconstrucción de inmuebles, de propiedad pública o privada, que por su naturaleza están determinadas en los planes o programas de desarrollo urbano o cuentan con los permisos correspondientes. Comprende también la realización de obras de equipamiento, infraestructura o servicios urbanos.
2. El área urbanizable, definido como el territorio para el crecimiento urbano contiguo a los límites del área urbanizada del centro de población, dentro de los planes o programas de desarrollo urbano, cuya extensión y superficie se calcula en función de las necesidades del nuevo suelo indispensable para su expansión.
3. El área urbanizada, definido como el territorio ocupado por los asentamientos humanos con redes de infraestructura, equipamientos y servicios.
4. La conservación, considerada la acción tendiente a preservar las zonas con valores históricos y culturales, así como el acto de proteger y mantener el equilibrio ecológico en las zonas de servicios ambientales.
5. La densificación, considerada como la acción urbanística cuya finalidad es incrementar el número de habitantes y la población flotante por unidad de superficie, tomando en cuenta la capacidad de soporte del territorio y, en su caso, adecuando los espacios públicos y sus infraestructuras.
6. El desarrollo urbano, definido como el proceso de planeación y regulación de la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población.
7. El desarrollo metropolitano, como el proceso de planeación, regulación, gestión, financiamiento y ejecución de acciones, obras y servicios, en zonas metropolitanas, que por su población, extensión y complejidad, deberán participar en forma coordinada los tres órdenes de gobierno para su regulación.
8. El desarrollo regional, considerado como el proceso de crecimiento económico en dos o más centros de población, garantizando el mejoramiento de la calidad de vida de la población, la preservación del ambiente, así como la conservación y reproducción de los recursos naturales.
9. El equipamiento urbano, considerado como el conjunto de inmuebles, instalaciones, construcciones y mobiliario utilizado para prestar a la población los servicios urbanos a fin de desarrollar actividades económicas, sociales, culturales, deportivas, educativas, de traslado y de abasto.
10. El espacio público, señalado como las áreas, espacios abiertos o predios de los asentamientos humanos destinados al uso, disfrute o aprovechamiento colectivo, de acceso generalizado y de libre tránsito.
11. El espacio edificable, considerado el suelo apto para el uso y aprovechamiento de sus propietarios o poseedores en los términos de la legislación correspondiente.
12. La gestión integral de riesgos, definida como el conjunto de acciones encaminadas a la identificación, análisis, evaluación, control y reducción de los riesgos, considerándolos por su origen multifactorial y en un proceso permanente de construcción que involucra a los tres órdenes de gobierno, así como a los sectores de la sociedad.
13. La infraestructura, definida como los sistemas y redes de organización y distribución de bienes y servicios en los centros de población, incluyendo aquellos relativos a las telecomunicaciones y radiodifusión.
14. La megalópolis, referida al sistema de zonas metropolitanas y centros de población y sus áreas de influencia, vinculados geográfica y funcionalmente. El umbral mínimo de población de una megalópolis es de 10 millones de habitantes.
15. El mejoramiento, considerado la acción tendiente a reordenar, renovar, consolidar y dotar de infraestructura, equipamientos y servicios, las zonas de un centro de población de incipiente desarrollo, subutilizadas o deterioradas física o funcionalmente.
16. La movilidad, que señala la capacidad, facilidad y eficiencia de tránsito o desplazamiento de las personas y bienes en el territorio, dando prioridad a la accesibilidad universal, así como a la sustentabilidad.
17. El ordenamiento territorial, al que da orden territorial y es considerado por la Ley como una política pública que tiene como objeto la ocupación y utilización racional del territorio, como base espacial de las estrategias de desarrollo socioeconómico y la preservación ambiental.
18. El patrimonio natural y cultural, como los sitios, lugares o edificaciones con valor arqueológico, histórico, artístico, ambiental o de otra naturaleza, definidos y regulados por la legislación correspondiente.
19. Las reservas, que se refieren a las áreas de un centro de población que serán utilizadas para su crecimiento.
20. Los servicios urbanos, señalados como las actividades operativas y servicios públicos prestados directamente por la autoridad competente o concesionados para satisfacer necesidades colectivas en los centros de población.
21. El Sistema nacional territorial, considerado como el instrumento que delimita las regiones y sistemas urbano rurales que las integran y establece la jerarquización y caracterización de las zonas metropolitanas, conurbaciones y centros de población, así como sus interrelaciones funcionales.
22. Los usos del suelo, considerados con fines particulares a que podrán dedicarse a determinadas zonas o predios de un centro de población o asentamiento humano.
23. La zona metropolitana, señala a centros de población o conurbaciones que, por su complejidad, interacciones, relevancia social y económica, conforman una unidad territorial de influencia dominante y revisten importancia estratégica para el desarrollo nacional.
24. La zonificación, considerada la determinación de las áreas que integran y delimitan un territorio; sus aprovechamientos predominantes y las reservas, usos de suelo y destinos, así como la delimitación de las áreas de crecimiento, conservación, consolidación y mejoramiento.

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Los asentamientos humanos se convierten en política de gobierno cuando la Constitución Política establece en 1976, en su artículo 27, que deben ser el objeto de un ordenamiento y de adecuadas provisiones en el uso de la tierra para el mejoramiento de los centros de población y la preservación y restauración del medio ambiente.

En ese mismo año y empujado por el acelerado proceso de urbanización y de conurbaciones, el 26 de mayo se expide la primera ley general de asentamientos humanos. El 21 de julio de 1993, se publica su sucesora en la cual se reconoce el fenómeno de las conurbaciones. El 28 de noviembre de 2016, con una nueva ley y una nueva Secretaría de Estado, encargada de las nuevas regulaciones en la materia, se plasma otra visión más amplia al involucrar la variable territorial y las que han generado las grandes zonas metropolitanas, así como otras regulaciones para la gestión del suelo, la movilidad urbana, los asentamientos en zonas de riesgo y la necesaria apreciación acerca del desarrollo regional en su conjunto.

Esta visión nueva se complementa con la creación del Consejo de Desarrollo Metropolitano, al expedirse los cambios al texto constitucional en materia de reforma política de la Ciudad de México e incorporar en el artículo 122 a esta institución naciente, que deberá coordinar las tareas a cargo de los tres niveles de gobierno en la zona metropolitana más grande en el país..

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