Deuda pública o nacional

La Constitución Política en su artículo 73 vigente, fracción VIII, otorga al Congreso de la Unión la facultad “Para dar bases sobre las cuales el Ejecutivo pueda celebrar empréstitos sobre el crédito de la Nación, para aprobar esos mismos empréstitos y para reconocer y mandar pagar la deuda nacional.” Asimismo, en el artículo 117, fracción VIII, prohíbe a los estados “Contraer directa o indirectamente obligaciones o empréstitos con gobiernos de otras naciones, con sociedades o particulares extranjeros, o cuando deban pagarse en moneda extranjera o fuera del territorio nacional.”

Estos dos textos otorgan al Gobierno Federal la facultad exclusiva de celebrar empréstitos sobre el crédito de la nación, especialmente en moneda extranjera.

La deuda pública está íntimamente ligada al financiamiento del desarrollo económico porque otorga al Estado la posibilidad de ampliar su presupuesto de egresos y ejecutar obras públicas cuyos efectos son multiplicadores para el empleo, el ingreso y las inversiones. Es, sin embargo, un instrumento de uso delicado porque puede mermar los recursos financieros gubernamentales de períodos futuros, si su aplicación y monto no se programan debidamente.

Por ello, el Congreso General ha establecido las leyes para los miembros de la Federación (incluyendo a los municipios), a fin de que puedan incurrir en endeudamiento con los límites y modalidades bajo los cuales podrán afectar sus respectivas participaciones para cubrir los empréstitos y obligaciones de pago que contraigan, con la obligación de inscribir y publicar la totalidad de sus empréstitos en un registro público único, así como estar sujetos a un sistema de alertas sobre el manejo de la deuda. Los servidores públicos encargados de esta función serán responsables por el manejo indebido de recursos públicos y la deuda pública.

La Ley General de Deuda Pública define el financiamiento del gobierno federal, en su artículo 2º, como “la contratación dentro o fuera del país, de créditos, empréstitos o préstamos derivados de: 

I.- La suscripción o emisión de títulos de crédito o cualquier otro documento pagadero a plazo.

II.- La adquisición de bienes, así como la contratación de obras o servicios cuyo pago se pacte a plazos.

III.- Los pasivos contingentes relacionados con los actos mencionados.

IV.- La celebración de actos jurídicos análogos a los anteriores.”

Este financiamiento, por lo tanto, puede ser de varios tipos: interno o externo; a corto o largo plazo (mayor de un año); avalado por el gobierno federal o por alguno de sus agentes financieros (Nacional Financiera o Banco de México, por ejemplo). Si el financiamiento es de fuentes externas, se puede obtener de instituciones multilaterales de crédito, de instituciones públicas de otros gobiernos, de proveedores privados o de los mercados financieros. Si se trata de su aplicación, puede ser destinado para financiar inversión pública o para refinanciamiento de deuda ya contratada.

Nuestro país ha sido un gran usuario del financiamiento público, principalmente del exterior, y su experiencia ha quedado plasmada en el texto constitucional y en la ley reglamentaria, de la deuda pública. En el artículo 73 de la Constitución se señala que el Congreso de la Unión tiene atribuciones para que ningún empréstito pueda “… celebrarse sino para la ejecución de obras que directamente produzcan un incremento en los ingresos públicos o, en términos de la ley de la materia, los que se realicen con propósitos de regulación monetaria, las operaciones de refinanciamiento o reestructura de deuda que deberán realizarse bajo las mejores condiciones de mercado; así como los que se contraten durante alguna emergencia declarada por el Presidente de la República …” Al mismo tiempo, el propio Congreso podrá aprobar “… anualmente los montos de endeudamiento que deberán incluirse en la ley de ingresos, que en su caso requiera el Gobierno del Distrito Federal …” y, en el artículo 117, prohibe a los estados “…Contraer directa o indirectamente obligaciones o empréstitos con gobiernos de otras naciones, con sociedades o particulares extranjeros, o cuando deban pagarse en moneda extranjera o fuera del territorio nacional.”

El hecho de condicionar la contratación de financiamientos a “… que directamente produzcan un incremento en los ingresos públicos …” es una importante medida de control y de uso racional del crédito de la nación.

Sin embargo, hay que considerar la inconsistencia del mandato constitucional, en la parte del texto que impone como condición a los recursos logrados por la vía del endeudamiento que se destinen a la ejecución de obras públicas autofinanciables, con la Ley General de Deuda Pública, en donde se diluye este requisito ya que su artículo 4º indica que se debe “… cuidar que los recursos procedentes de financiamientos constitutivos de la deuda pública se destinen a la realización de proyectos, actividades y empresas que apoyen los planes de desarrollo económico y social, que generen ingresos para su pago o que se utilicen para el mejoramiento de la estructura del endeudamiento público.”  En otras palabras, se permite que la condición de emplear recursos de deuda sólo para realizar inversiones (obras públicas), puedan también aplicarse a refinanciamiento.

El destino de la deuda condiciona la capacidad de pago. Si consideramos que el pago de la deuda, especialmente la externa, ha tenido que ser refinanciado mediante los llamados “Bonos de Fomento Económico”, desde 1963, ello muestra la incapacidad del Gobierno Federal para solventar sus vencimientos más ingentes en los plazos acordados y, sobre todo, que no se ha destinado a fines que generen su propio pago. ((Spíndola Yánez, Alejandro.  Financiamiento extranjero e industrialización.  Tesis de Licenciatura, UNAM.  México. 1970)) 

Sin embargo, la mayor parte de la deuda pública, en especial la externa, se ha dedicado a financiar proyectos de infraestructura económica realizados por el gobierno federal, los cuales tienen un plazo de amortización generalmente más amplio que los créditos que los financian y ello es la causa de la escasez de recursos para cubrir la deuda pública.

Esto ha sucedido pese a que el artículo 12 de la Ley General de Deuda Pública, establece que “El endeudamiento neto de las entidades … invariablemente estará correspondido con la calendarización y demás previsiones acordadas periódicamente con las dependencias competentes en materia de gasto y financiamiento.”

En el caso de crédito con el exterior es mayor la dificultad de los pagos si consideramos que tienen que realizarse en moneda extranjera y la mayoría de las inversiones financiadas son recuperadas en moneda nacional y, sólo algunas de ellas, indirectamente generan divisas o sustituyen importaciones, fenómeno que se viene observando desde los últimos 50 años.