Hacienda pública

(Artículos 25, 28, 73, 74, 76, 79, 89, 122 y 131 constitucionales)

 

El concepto de hacienda pública no se encuentra expresamente definido en la Constitución Política. Sin embargo, de las citas que de él se hacen en el texto constitucional se dilucida como el conjunto de facultades que el Estado mexicano tiene en materia de ingresos, gasto público, deuda y patrimonio nacional, así como la forma en que son administradas mediante la planeación, el uso del crédito de la nación, la fiscalización, la rendición de cuentas, la transparencia y el régimen de responsabilidades de quienes las aplican.

 

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    Hay que destacar que el artículo 25 constitucional establece que el Estado velará por la estabilidad de las finanzas públicas y del sistema financiero para coadyuvar a generar condiciones favorables para el crecimiento económico y el empleo, a la vez que se señala que el Plan Nacional de Desarrollo y los planes estatales y municipales deberán observar dicho principio.

    De esta definición se desprenden dos tipos de facultades: las de carácter sustantivo que se refieren a los recursos que la Constitución Política le otorga para regular y promover el desarrollo nacional, es decir los relativos al ingreso, gasto, crédito, aduanas y patrimonio; y las de tipo adjetivo en las que se aprecia la forma de administración de tales recursos, como son la planeación, el financiamiento, el control y la evaluación, la fiscalización, la coordinación fiscal, la transparencia, el uso responsable y la rendición de cuentas.

    Facultades sustantivas. La hacienda pública mexicana tiene un amplio conjunto de instrumentos bajo su responsabilidad. El texto constitucional permite al Estado utilizar diferentes estilos de gobierno, desde la distensión regulatoria hasta la intervención directa en los mercados. Estos instrumentos son:

    1. Ingresos de la Federación. Los artículos 73, 74 y 131 señalan las atribuciones del Congreso en materia de ingresos mediante la ley correspondiente, misma que deberá formularse a partir de las contribuciones o impuestos (incluye las mejoras, derechos, productos y aprovechamientos), la deuda pública contratada, los precios y tarifas de los bienes y servicios de la administración pública, así como los subsidios que se otorgarán.
    2. Presupuesto de egresos. Los artículos 73 y 74 constitucionales contienen las facultades del Congreso para formular y solicitar la aprobación del presupuesto de egresos de la Federación. Entre tales facultades sobresalen las relativas a los programas de inversión pública, el pago de los servicios personales de la administración pública, crear y suprimir empleos públicos, las adquisiciones y los arrendamientos, que son un importante promotor del desarrollo económico del país.
    3. Deuda pública. El uso del crédito de la nación queda expresado en el artículo 73, con las atribuciones del Congreso para contratar empréstitos en moneda nacional o extranjera, condicionado a que se dediquen a fines productivos y a que generen los recursos para su pago.
    4. Aduanas. El artículo 73 y el 131 señalan las atribuciones del Congreso para aplicar impuestos al comercio exterior y restricciones al tránsito de mercancías importadas, para lo cual puede organizar y dirigir los servicios aduanales.
    5. Régimen patrimonial. A partir del mandato señalado en el artículo 27 constitucional, que señala “Corresponde a la Nación el dominio directo de todos los recursos naturales …”, el Estado adquiere la responsabilidad de darles un uso eficiente, como lo hace con las entidades paraestatales responsables de la operación de las áreas estratégicas.
      De no menor importancia son los bienes de dominio público federal, que involucran una gran diversidad de propiedades inmobiliarias que van desde los bienes y monumentos arqueológicos, el espectro radioeléctrico, los activos fijos y financieros de las entidades paraestatales, hasta la información y registros de gobierno.

    Facultades adjetivas. Bajo este concepto se agrupan los mecanismos y principios de la hacienda pública a través de los cuales se lleva a cabo la administración de los recursos públicos. La Constitución Política señala los siguientes:

    1. El uso de la planeación nacional del desarrollo, referido en el artículo 26.
    2. La aplicación de la sanidad financiera que se refiere al equilibrio ingreso-gasto, al déficit controlado y a la contratación de empréstitos de acuerdo a la capacidad de pago del sector público, señalada en el artículo 73 y 74. Es de suma importancia señalar la prohibición expresa, señalada en el artículo 28 constitucional, de que ninguna autoridad podrá ordenar al Banco Central conceder financiamiento, lo que suprime la posibilidad de expansión inflacionaria del gasto público.
    3. El control y la evaluación a partir de la presupuestación y ejercicio de los ingresos, del gasto corriente y de las inversiones públicas, consignados en los artículos 74, 79 y 89, a cargo del Presidente de la República, la Cámara de Diputados y la Auditoría Superior de la Federación.
    4. La fiscalización y rendición de cuentas acerca de los ingresos y egresos federales así como su administración, atribuida en el artículo 79, lo cual puede llevarse a cabo durante y después de la captación de ingresos o el ejercicio del gasto, y que se concreta en el examen de la cuenta anual de la hacienda pública federal y de la aplicación de los recurso federales que son transferidos a las entidades federativas y a la Ciudad de México.
      También hay que mencionar el informe del Presidente de la República y la pregunta parlamentaria, como parte de la rendición de cuentas al Congreso de la Unión.
    5. La coordinación fiscal, cuyo propósito es otorgar participaciones justas de los recursos fiscales federales a las entidades federativas y de involucrar a ellas en los mecanismos recaudatorios, respetando su soberanía, tal como lo prevé el artículo 73.
    6. La transparencia, que deriva de las obligaciones y normas que debe cumplir el sector público para suministrar información y claridad respecto de sus actos administrativos (artículo 6º). También se pretende que la homologación de la contabilidad en los 3 niveles de gobierno, expresada en el artículo 79, contribuya a conocer y entender los balances y estados de resultados de cualquier órgano de gobierno.
    7. El uso responsable de los recursos de la hacienda pública puestos en manos de los servidores públicos, para lo cual la Cámara de Diputados, según el artículo 74, debe ratificar los nombramientos que hace el Presidente de la República de los empleados superiores de Hacienda, salvo que se opte por un gobierno de coalición, y la aplicación de las sanciones que señala el título cuarto “De las Responsabilidades de los Servidores Públicos, Particulares Vinculados con Faltas Administrativas Graves o Hechos de Corrupción, y Patrimonial del Estado”, de la propia Constitución Política.

     

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    La evolución del marco constitucional referente a la hacienda pública, parte de una escasa normatividad. En la Constitución de 1857 sólo se consignó en el artículo 73, fracción VII, la facultad del Congreso “Para aprobar el presupuesto de los gastos de la federación que anualmente debe presentarle el Ejecutivo, e imponer las contribuciones necesarias para cubrirlo.”

    En la Constitución de 1917, se fueron incorporando diversos preceptos en la medida que el crecimiento económico del país fue dando lugar a una hacienda pública más grande y compleja. La evolución se puede condensar en las siguientes reformas constitucionales:

    1. En 1942 se reformó la fracción XXIX de artículo 73 para facultar al Congreso de la Unión a fin de establecer contribuciones sobre comercio exterior, el aprovechamiento de las recursos naturales, el sistema financiero y ciertos productos de alto consumo final e industrial, así como para darles la participación respectiva a las entidades federativas.
    2. En 1944 el reforma el artículo 89 a fin de precisar que el Presidente de la República nombrará a los empleados superiores de Hacienda y el Senado ratificará tales designaciones.
    3. En 1946, se aumentan los requisitos para hacer uso del crédito de la nación, señalando que deberán emplearse en obras que generen ingresos públicos, excepto si se realizan con fines de regulación monetaria o de alguna emergencia declarada por el Ejecutivo Federal, lo cual también estará permitido (artículo 73). Esta reforma coincide con los grandes acuerdos sobre la deuda pública, celebrados con los principales acreedores del país.
    4. En 1949 el artículo 73 se incorpora el impuesto a la producción y consumo de cerveza, a los productos que el Congreso podrá gravar.
    5. En 1951 se adiciona el artículo 131 para modificar los aranceles y regular el comercio exterior.
    6. En 1974 se vuelve a reformar el artículo 131 a fin de otorgar facultades privativas de la Federación para gravar las actividades comerciales, tanto con el exterior como las realizadas en territorio nacional.
    7. 1977 fue un año destacado. Al reformar el artículo 74, se le adicionan las facultades de la Cámara de Diputados, estudiar y aprobar las contribuciones que deberán cubrir el presupuesto y la respectiva ley de ingresos así como revisar la cuenta pública.
    8. En 1982 se adicionan nuevamente las atribuciones de la Cámara de Diputados, consignadas en el artículo 74, para fijar las fechas de entrega del Ejecutivo Federal de las iniciativas de ley de ingresos y presupuesto de egresos, que deberán discutirse.
    9. En el año 1983 se realizan importantes cambios. En el artículo 25 se reafirma la facultad del Estado de tener a su cargo de forma exclusiva las áreas estratégicas, manteniendo la propiedad y control de los organismos establecidos y los que se constituyan para este fin. El artículo 26 incorpora la planeación a las tareas de desarrollo económico a cargo del Estado y el 73 adiciona a las funciones del Congreso, expedir leyes sobre planeación económica.
    10. En 1987 se fija la fecha de entrega de la cuenta pública del año anterior al Congreso (artículo 74).
    11. En 1993 se replantean las fechas de entrega de las iniciativas de ley de ingresos y presupuesto de egresos (artículo 74); y se otorgan por primera ocasión facultades a la recién creada Asamblea de Representantes del Distrito Federal, para formular el proyecto de presupuesto de egresos del Distrito Federal y revisar la cuenta pública de la hacienda local (artículo 122).
    12. En el año 1999 se registran 2 cambios importantes. El artículo 74 es adicionado para que en la revisión de la Cuenta Pública, la Cámara de Diputados se apoye en la entidad de fiscalización superior de la Federación (que ahora será la Auditoría Superior de la Federación) y para que en las discrepancias que surgieran entre los ingresos o los egresos, se determinen las responsabilidades correspondientes. Asimismo, se plasman en el artículo 79 las atribuciones y responsabilidades de esta nueva entidad de fiscalización.
    13. En el 2004 se reforman las atribuciones de la Cámara de Diputados en materia de aprobación del presupuesto de egresos y ley de ingresos, especialmente en lo referente los plazos de entrega de las iniciativas respectivas.
    14. En el 2007 un párrafo adicionado al artículo 6º, obliga a los 3 niveles de gobierno y a los poderes de la Unión a ceñirse a nuevos lineamientos en materia de transparencia y acceso a la información pública.
    15. El año 2008 registra uno de los cambios más profundo en materia de fiscalización. Con las reformas a los artículos 74, 79 y 122, la entidad de fiscalización superior de la Federación, a cargo de la Cámara de Diputados, se fortalece al otorgársele autonomía técnica y de gestión, así como facultarla para que además de revisar la cuenta pública con mayor profundidad y oportunidad, fiscalice los fondos federales que administren las autoridades locales (con excepción de las participaciones federales), finque las responsabilidades y presente las denuncias correspondientes. Todas estas atribuciones otorgadas deberán llevarse a cabo, como los señala el nuevo texto constitucional, bajo los principios de posterioridad (fiscalizar en forma posterior los ingresos y egresos), anualidad, legalidad, definitividad, imparcialidad y confiabilidad (artículo 79).
    16. En 2014 se dispone que la Cámara de Diputados deberá ratificar el nombramiento que el Presidente de la República haga del Secretario del ramo en materia de Hacienda, salvo que se opte por un gobierno de coalición, en cuyo caso se estará a lo dispuesto en la fracción II del artículo 76 de esta Constitución (donde el Senado deberá ratificarlo); así como de los demás empleados superiores de Hacienda.
    17. En el año 2015 se emite la reforma a la fracción VI del propio artículo 74 en el que se precisa que la cuenta pública del ejercicio fiscal correspondiente deberá ser presentada a la Cámara de Diputados a más tardar el 30 de abril del año siguiente y que ésta concluirá la revisión de la Cuenta Pública a más tardar el 31 de octubre del año siguiente al de su presentación.  Asimismo, dispone en los artículos 25, 73 y 79, que la Federación fiscalizará directamente los recursos federales que administren o ejerzan las entidades federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México; y expedirá las leyes en materia de responsabilidad hacendaria que tengan por objeto el manejo sostenible de las finanzas públicas en los tres órdenes de gobierno.

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Listado de conceptos

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