Iniciativa de ley

De acuerdo con el Diccionario Universal de Términos Parlamentarios, el vocablo ley proviene del latín legem, acusativo de lex cuyo sentido implícito probable, es colección o reunión de reglas, o regla dictada por la autoridad. Desde un punto de vista material ley es toda regla social obligatoria, emanada de autoridad competente. Por ende, no sólo son leyes los que dicta el poder legislativo sino también la constitución, los decretos del Presidente y las ordenanzas municipales. ((BERLÍN VALENZUELA, Francisco.  Diccionario Universal de Términos Parlamentarios.  Cámara de Diputados LVII Legislatura y Edit. Miguel Ángel Porrúa.  México, 1998.))

Desde el punto de vista formal se llama ley a toda disposición sancionada por el poder legislativo, de acuerdo con el mecanismo constitucional.

Se consideran características esenciales de la ley:

1. Socialidad: en tanto que se dicta para el hombre como miembro de la sociedad y se dirige a gobernar las relaciones interindividuales.
2. Obligatoriedad: esto supone que una voluntad superior manda a una voluntad inferior que obedece.
3. Origen público: la ley emana de la autoridad pública y por ello actúa en línea de la soberanía política, diferenciándose de las reglas impuestas por poderes privados.
4. Coactividad: esta característica propia de todo derecho positivo, luce eminentemente en la ley que es su medio de expresión típico y privilegiado, en tanto que aparece velada en las otras fuentes del derecho.
5. Normatividad: abarca un número indeterminado de hechos y rige a quienquiera que quede comprendido en el ámbito de su aplicación, lo que distingue a la ley de otras expresiones del poder público, tales como los actos administrativos. 

Tipos de leyes. Dependiendo de la materia que van a regular las leyes, se pueden clasificar en:

1. Leyes orgánicas.- son leyes secundarias cuyo principal cometido   es establecer la estructura y funcionamiento de los diferentes órganos estatales.
2. Leyes reglamentarias.- Según Carbonell son las leyes secundarias que detallan, precisan y sancionan uno o varios preceptos de la Constitución, con el fin de articular los conceptos y medios necesarios para la aplicación del precepto constitucional que regulan.
3. Leyes ordinarias o secundarias.- son las normas inferiores a la Constitución cuya finalidad es regular jurídicamente el comportamiento de los habitantes del Estado, o bien la organización de los Poderes Públicos y de las instituciones de acuerdo con la propia Constitución.

Por otra parte hay que referirse a las Leyes Constitucionales, que son las normas que configuran o complementan la Constitución Federal y que poseen una jerarquía mayor a la legislación ordinaria dentro del orden jurídico.

Proceso Legislativo (Creación de una ley). Este procedimiento se halla determinado en nuestra Constitución Política en los artículos 71 y 72, en donde se especifica el proceso legislativo.   En nuestro país las leyes pueden originarse en cualquiera de las Cámaras del Congreso, ya sea por la iniciativa de un diputado o de un senador, o a propuesta de las legislaturas de los Estados; pero también por parte del Poder Ejecutivo, en cuyo caso éstas pasarán a las comisiones de estudio; sin embargo, las que sean presentadas por los legisladores del Congreso, se sujetarán a lo estipulado en la Ley del Congreso y sus reglamentos. Los ciudadanos en un número equivalente, por lo menos, al cero punto trece por ciento de la lista nominal de electores, también podrán iniciar leyes o decretos.

De manera clara el artículo 72 se refiere a las etapas del proceso legislativo en la siguiente manera:

“Artículo 72. Todo proyecto de ley o decreto, cuya resolución no sea exclusiva de alguna de las Cámaras, se discutirá sucesivamente en ambas, observándose la Ley del congreso y sus reglamentos respectivos sobre la forma, intervalos y modo de proceder en las discusiones y votaciones. 

A. Aprobado un proyecto en la Cámara de su origen, pasará para su discusión a la otra. Si ésta lo aprobare, se remitirá al Ejecutivo, quien, si no tuviere observaciones que hacer, lo publicará inmediatamente. 

B. Se reputará aprobado por el Poder Ejecutivo, todo proyecto no devuelto con observaciones a la Cámara de su origen, dentro de los treinta días naturales siguientes a su recepción; vencido este plazo el Ejecutivo dispondrá de diez días naturales para promulgar y publicar la ley o decreto. Transcurrido este segundo plazo, la ley o decreto será considerado promulgado y el Presidente de la Cámara de origen ordenará dentro de los diez días naturales siguientes su publicación en el Diario Oficial de la Federación, sin que se requiera refrendo. Los plazos a que se refiere esta fracción no se interrumpirán si el Congreso cierra o suspende sus sesiones, en cuyo caso la devolución deberá hacerse a la Comisión Permanente. 

C. El proyecto de ley o decreto desechado en todo o en parte por el Ejecutivo, será devuelto, con sus observaciones, a la Cámara de su origen. Deberá ser discutido de nuevo por ésta, y si fuese confirmado por las dos terceras partes del número total de votos, pasará otra vez a la Cámara revisora. Si por esta fuese sancionado por la misma mayoría, el proyecto será ley o decreto y volverá al Ejecutivo para su promulgación.

 Las votaciones de ley o decreto, serán nominales. 

D. Si algún proyecto de ley o decreto, fuese desechado en su totalidad por la Cámara de revisión, volverá a la de su origen con las observaciones que aquella le hubiese hecho. Si examinado de nuevo fuese aprobado por la mayoría absoluta de los miembros presentes, volverá a la Cámara que lo desechó, la cual lo tomará otra vez en consideración, y si lo aprobare por la misma mayoría, pasará al Ejecutivo para los efectos de la fracción A; pero si lo reprobase, no podrá volver a presentarse en el mismo período de sesiones. 

E. Si un proyecto de ley o decreto fuese desechado en parte, o modificado, o adicionado por la Cámara revisora, la nueva discusión de la Cámara de su origen versará únicamente sobre lo desechado o sobre las reformas o adiciones, sin poder alterarse en manera alguna los artículos aprobados. Si las adiciones o reformas hechas por la Cámara revisora fuesen aprobadas por la mayoría absoluta de los votos presentes en la Cámara de su origen, se pasará todo el proyecto al Ejecutivo, para los efectos de la fracción A. Si las adiciones o reformas hechas por la Cámara revisora fueren reprobadas por la mayoría de votos en la Cámara de su origen, volverán a aquella para que tome en consideración las razones de ésta, y si por mayoría absoluta de votos presentes se desecharen en esta segunda revisión dichas adiciones o reformas, el proyecto, en lo que haya sido aprobado por ambas Cámaras, se pasará al Ejecutivo para los efectos de la fracción A. Si la Cámara revisora insistiere, por la mayoría absoluta de votos presentes, en dichas adiciones o reformas, todo el proyecto no volverá a presentarse sino hasta el siguiente período de sesiones, a no ser que ambas Cámaras acuerden, por la mayoría absoluta de sus miembros presentes, que se expida la ley o decreto sólo con los artículos aprobados, y que se reserven los adicionados o reformados para su examen y votación en las sesiones siguientes. 

F. En la interpretación, reforma o derogación de las leyes o decretos, se observarán los mismos trámites establecidos para su formación.

G. Todo proyecto de ley o decreto que fuere desechado en la Cámara de su origen, no podrá volver a presentarse en las sesiones del año.

La formación de las leyes o decretos puede comenzar indistintamente en cualquiera de las dos Cámaras, con excepción de los proyectos que versaren sobre empréstitos, contribuciones o impuestos, o sobre reclutamiento de tropas, todos los cuales deberán discutirse primero en la Cámara de Diputados.

I. Las iniciativas de leyes o decretos se discutirán preferentemente en la Cámara en que se presenten, a menos que transcurra un mes desde que se pasen a la Comisión dictaminadora sin que ésta rinda dictamen, pues en tal caso el mismo proyecto de ley o decreto puede presentarse y discutirse en la otra Cámara.

J. El Ejecutivo de la Unión no puede hacer observaciones a las resoluciones del Congreso o de alguna de las Cámaras, cuando ejerzan funciones de cuerpo electoral o de jurado, lo mismo que cuando la Cámara de Diputados declare que debe acusarse a uno de los altos funcionarios de la Federación por delitos oficiales.

Tampoco podrá hacerlas al Decreto de convocatoria a sesiones extraordinarias que expida la Comisión Permanente.”

En este procedimiento cabe distinguir las siguientes etapas:

1. Iniciativa.
2. Discusión.
3. Aprobación.
4. Sanción,
5. Promulgación,
6. Iniciación de la vigencia.

De acuerdo con García Máynez, la iniciativa es el acto por el cual determinados órganos del Estado, someten a la consideración del Congreso un proyecto de ley. Esto es, la propuesta por medio de la cual se hace llegar al o a los órganos depositarios del Poder Legislativo del Estado, un proyecto de ley que puede ser completamente nuevo o puede tratarse de alguna ley ya existente, pero que debe ser reformada o modificada por adición, corrección, o supresión de algunos de sus preceptos. ((GARCIA MAYNEZ, Eduardo, Introducción al Estudio del Derecho, 50ª ed., Porrúa. México, 2000.))

Hay que mencionar que la Cámara ante la cual se inicia un proyecto de ley recibe el nombre de Cámara de origen y a la que le sigue, recibirá el de cámara Revisora. La siguiente etapa, la discusión, es el momento en donde los cuerpos colegiados de representación, es decir, al Congreso de la Unión, revisa, discute y aprueba o rechaza las propuestas de ley, aunque en este último caso tiene facultades para modificarlas o adicionarlas.

La iniciativa puede llevarse a cabo por dos vías diferentes:

La iniciativa ciudadana. Consiste en el proyecto de ley o decreto presentado por el equivalente al 0.13% de la lista nominal de electores para crear, reformar, adicionar, derogar o abrogar disposiciones constitucionales o legales. También es conocida como Iniciativa Popular y se le considera como un mecanismo de la democracia directa, a través del cual se confiere a los ciudadanos el derecho de hacer propuestas de ley al Poder Legislativo.

Iniciativa preferente. El artículo 71 Constitucional señala que el día de la apertura de cada periodo ordinario de sesiones el Presidente de la República podrá presentar hasta dos iniciativas para trámite preferente o señalar con tal carácter hasta dos que hubiere presentado en periodos anteriores, cuando estén pendientes de dictamen. Cada iniciativa deberá ser discutida y votada por el Pleno de la Cámara de su origen en un plazo máximo de treinta días naturales.

Si no fuere así, la iniciativa, en sus términos y sin mayor trámite, será el primer asunto que deberá ser discutido y votado en la siguiente sesión del Pleno. En caso de ser aprobada o modificada por la Cámara de su origen, el respectivo proyecto de ley o decreto pasará de inmediato a la Cámara revisora, la cual deberá discutirlo y votarlo en el mismo plazo y bajo las condiciones antes señaladas.

Una vez que el proyecto de ley o reformas ha sido discutido le sigue la aprobación. Esta etapa del proceso tiene por objeto la aceptación total o parcial del bosquejo de ley. La aprobación deberá hacerse en la Cámara de origen y luego en la Revisora.

Posteriormente sigue la sanción, en la cual el Presidente de la República acepta o desecha un proyecto de ley que ya ha sido aprobado por las Cámaras. Esta sanción puede ser total o parcial, ya que el Presidente de la República puede negar su voto a un proyecto ya admitido por el Congreso (lo que se llama Derecho de Veto). Sin embargo, esta facultad no es absoluta ya que puede ser superada por el Congreso al confirmar dicho proyecto por una mayoría calificada.

La publicación oficial que de la ley lleva a cabo el Poder Ejecutivo con las formalidades antes citadas, recibe el nombre de promulgación. Esta implica la exigencia de su acatamiento y observancia por parte de los particulares y la autoridad. La promulgación es la condición para que la ley sea aplicada y pueda hacerse efectivo el principio que señala que la ignorancia de las leyes no excluye a nadie de su cumplimiento.

Finalmente, la iniciación de la vigencia, que es la determinación del momento específico en que una ley comenzará a surtir sus efectos. Entre la publicación y la entrada en vigor de toda ley debe mediar un espacio de tiempo, a efecto de que sea efectivamente conocida por sus destinatarios. A este lapso se le conoce como Vocatio Legis.

Gramaticalmente, iniciativa de ley, en el diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, atribuye a la palabra iniciativa como el derecho de hacer una propuesta pero es más claro al señalar que es el procedimiento establecido en las Constituciones Políticas, mediante el cual interviene directamente el pueblo en la propuesta y adopción de medidas legislativas. ((REAL ACADEMIA ESPAÑOLA.  Diccionario Esencial de la Real Academia de la Lengua Española.  Espasa Calpe S.A.  España 2006.))

En cuanto al vocablo decreto, el Diccionario de Términos Parlamentarios nos menciona que su primera acepción gramatical significa resolución, mandato, decisión de una autoridad sobre un asunto, materia o negocio de su competencia; señala también que este vocablo representa la resolución o reglamentación que el Poder Ejecutivo, con la firma del Jefe de Estado, dicta acerca de toda materia en que no sea obligatoria la forma de ley; pero siempre que, por su importancia o permanencia, rebase la esfera de las simples órdenes, circulares, etc., constituyendo así, la expresión de la potestad reglamentaria del gobierno.