Desarrollo urbano

En el mismo decreto de este mandato constitucional se concede en el artículo 73, fracción XXIX-C, la nueva facultad al Congreso de la Unión, para “… expedir las leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de las entidades federativas, de los Municipios y, en su caso, de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de asentamientos humanos, con objeto de cumplir los fines previstos en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución.”

Así es como desde 1976 se incorpora a este párrafo del artículo 27 constitucional, la disposición de ordenar los asentamientos humanos como parte de los mecanismos destinados a regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación.  Todo ello fue consecuencia de la expansión de las ciudades que comenzó a darse desde fines de la década de los años cincuenta y provocó que para fines de los ochenta México se convirtiera en uno predominantemente urbano.

El programa nacional de desarrollo urbano vigente, señala que para el 2000 ya existían 343 ciudades, de más de 15 mil habitantes, las cuales alojaban a 66.6 millones de personas que representaban 63.3% de la población nacional.  Para el año 2010 el número de ciudades aumentó a 384, albergando 71.6% de la población total del país.   Las tendencias indican, señala el programa, que el proceso de urbanización continuará, aunque a menor velocidad que en las décadas anteriores, de manera que entre 2010 y 2030, la población urbana en México pasará de 71.6% a 83.2%.

Este proceso tuvo serias consecuencias sobre la configuración de los asentamientos humanos urbanos y rurales en el país. Debido a que las ciudades no estaban preparadas para recibir tal cantidad de población, la migración rural no fue asimilada de forma ordenada.

El Estado mexicano reaccionó fortaleciendo las atribuciones de los municipios señaladas en el artículo 115 de la Carta Magna, en su fracción V, dándoles capacidad para “Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal; …” y en su fracción VI, de planear y regular de manera conjunta y coordinada con la Federación y las entidades federativas, el desarrollo de dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas, cuando formen o tiendan a formar una continuidad demográfica.

Ahora bien, la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano, define en su artículo tercero, al desarrollo urbano como “el proceso de planeación y regulación de la Fundación, Conservación, Mejoramiento y Crecimiento de los Centros de Población.”

Pese a no ser un concepto lo suficientemente explicativo, en este ordenamiento se establecen las autoridades y los instrumentos que dan forma a la política de desarrollo urbano.  Destacan los siguientes lineamientos:

1. Se fijan las normas básicas e instrumentos de gestión de observancia general, para ordenar el uso del territorio y los asentamientos humanos en el país, con pleno respeto a los derechos humanos.
2. Se establece la concurrencia de la Federación, de las entidades federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales para la planeación, ordenación y regulación de los asentamientos humanos en el territorio nacional.
3. Se fijan los criterios para que exista una efectiva congruencia, coordinación y participación entre los tres niveles de gobierno para planear la fundación, crecimiento, mejoramiento, consolidación y conservación de los centros de población, garantizando en todo momento la protección y el acceso equitativo a los espacios públicos.
4. Se definen los principios para determinar las provisiones, reservas, usos del suelo y destinos de áreas y predios que regulan la propiedad en los propios centros de población.
5. Se propician mecanismos que permitan la participación ciudadana en particular para las mujeres, jóvenes y personas en situación de vulnerabilidad, en los procesos de planeación y gestión del territorio.

Las conurbaciones

El principal efecto del proceso de urbanización en nuestro país es la expansión desproporcionada de la mancha urbana, según lo afirma el diagnóstico del programa nacional de desarrollo urbano, antes citado. En las ciudades mexicanas el crecimiento del territorio urbano no siempre ha respondido a la tendencia del crecimiento poblacional. Así, mientras la población urbana se duplicó durante los últimos treinta años, la superficie urbana se multiplicó por seis.

Ello se debe en gran parte a la migración que ha generado despoblamiento de muchas localidades y ciudades, al mismo tiempo que genera flujos importantes hacia los centros de población más dinámicos. Es un fenómeno que se ha vuelto notorio y ha impactado, tanto al ámbito rural como al urbano, incluyendo a las grandes zonas metropolitanas que décadas atrás fueron polos de atracción para la población.

Sin embargo, inciden otras tendencias de crecimiento desordenado como el modelo de atención a las necesidades habitacionales que privilegia el otorgamiento masivo de financiamiento para vivienda nueva sin considerar su impacto territorial, urbano y ambiental; y el alto costo de introducción de servicios públicos en asentamientos humanos que no fueron planeados.

El mismo programa afirma que, en su conjunto, el efecto ha sido que entre 2000 y 2010 el número de zonas metropolitanas aumentó de 55 a 59 y su población creció 23.8%, al pasar de 51.5 a 63.8 millones.  Para 2020 y 2030 se proyecta que la población que habita en zonas metropolitanas llegue a 72.4 y 78 millones, respectivamente. Actualmente, en nuestro país existen 59 zonas metropolitanas que abarcan 367 municipios. En promedio cada zona metropolitana está integrada por 6.4 municipios, la zona metropolitana que más municipios abarca es la del Valle de México con 76 municipios.

La propia Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano, define la conurbación como “… la continuidad física y demográfica que formen dos o más Centros de Población.”  La somete a una regulación para los tres niveles de autoridad que la gobiernan, destacando las siguientes normas:

1. La creación de una comisión de ordenamiento metropolitano o de conurbación, según se trate, que se integrará por la Federación, las entidades federativas, los municipios o las demarcaciones territoriales en la Ciudad de México, quienes participarán en el ámbito de su competencia para cumplir con los objetivos y principios a que se refiere la ley. Tendrán como atribuciones coordinar la formulación y aprobación de los programas metropolitanos, así como su gestión, evaluación y cumplimiento.
2. Un consejo consultivo de desarrollo metropolitano que promoverá los procesos de consulta pública e interinstitucional en las diversas fases de la formulación, aprobación, ejecución y seguimiento de los programas.
3. Los programas de las zonas metropolitanas o conurbaciones, deberán tener, entre otros, estrategias y proyectos para el desarrollo integral de la zona metropolitana o conurbación, que articulen los distintos ordenamientos, planes o programas de desarrollo social, económico, urbano, turístico, ambiental y de cambio climático que impactan en su territorio.
4. Una vez aprobados los programas de las zonas metropolitanas o conurbaciones, las autoridades respectivas, en el ámbito de sus jurisdicciones, tendrán el plazo de un año para expedir o adecuar sus planes o programas de desarrollo urbano y los correspondientes a los centros de población involucrados, los cuales deberán tener la debida congruencia, coordinación y ajuste con el programa de la zona metropolitana o conurbación correspondiente.
5. La Federación, las entidades federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales, sujetos a disponibilidad presupuestaria, fomentarán la coordinación y la concertación de acciones e inversiones entre los sectores público, social y privado a fin de establecer mecanismos e instrumentos para el desarrollo urbano y ordenamiento territorial, regional, de conurbación o zona metropolitana.

Con este marco legal para la gestión de las zonas conurbadas y metrópolis se espera enfrentar las acciones desarticuladas en temas como la planeación urbana, dotación de equipamiento, homologación de normativa administrativa, hacendaria y de inversión; movilidad, y prevención y atención de riesgos.

El programa considera con esta normatividad poder resolver los problemas derivados de la escasa coordinación entre gobiernos municipales en combinación con el plazo tan corto de gestión con el que cuentan, la falta de capacitación y continuidad de sus cuadros administrativos, así como la carencia de herramientas técnicas de planeación, que promueve la existencia de proyectos sin visión de largo plazo ni planificación del territorio y de las ciudades.