El Escenario al que se Enfrenta la Mejora Regulatoria

La mejora regulatoria es un concepto reciente en nuestra Carta Constitucional, aunque lleva cerca de 65 años vigente en la legislación secundaria, tratando de lograr metas algunas de las cuales todavía parecen inalcanzables.

Esta aspiración ha obedecido a diferentes escenarios en donde los retos que enfrentó la administración pública estuvieron a la par de difíciles circunstancias nacionales.

[toggle type=»min» style=»closed» title=»Conceptos constitucionales vinculados»]

Administración pública
Competitividad económica
Entidades federativas
Garantías de seguridad jurídica
Mejora regulatoria
Responsabilidades de los servidores públicos
Municipio[/toggle]

Las raíces de la política
Con un sector paraestatal del orden de 72 empresas, en 1948 se pretendió orientar las inversiones públicas teniendo como primer criterio atender los requerimientos sociales de mayor urgencia a través de las inversiones más inmediatas y de mayor impacto colectivo.

Durante el lapso de 1958 a 1964 la prioridad fue el desarrollo con estabilidad monetaria, para lo cual se creó la Secretaría de la Presidencia, que asumió funciones de planeación, coordinación y vigilancia del gasto público y de los programas de inversión de la administración pública.  La Secretaría del Patrimonio Nacional, absorbe posteriormente las facultades de control de los bienes nacionales.

Fue hasta el período 1976-1982 que la mejora regulatoria, entonces conocida como reforma administrativa, crea los instrumentos jurídicos para simplificar estructuras y precisar responsabilidades de las dependencias centralizadas, racionalizar al máximo la concurrencia y el equilibrio de funciones, así como instituir que el gasto público se presupuestara con base en programas y la sectorización imperara en la coordinación de las secretarías y departamentos de Estado.

En la década de los años ochenta, dada la pronunciada contracción en el gasto gubernamental y la consecuente reducción de las estructuras administrativas, se replantean las funciones esenciales del aparato gubernamental, orientándolas a la regulación y el control tradicionales, lo cual condujo al retiro sustancial de las actividades industriales y comerciales a través de un importante proceso de privatización de las empresas públicas.((Al 14 de septiembre de 1982, existían 1,155 entidades paraestatales.))

Para 1994, se inicia un conjunto de transformaciones en el orden económico y social.  En un contexto mundial sujeto a rápidos cambios y con un orden social cada vez más plural, se crean nuevos ordenamientos jurídicos para incidir en la composición del mercado mediante la promoción de la competitividad y la libre concurrencia.((Ley federal de competencia económica (DOF 24 diciembre 1992), ley federal de procedimiento administrativo (DOF 4 de agosto 1994) y acuerdo presidencial para la desregulación de la actividad empresarial, publicado el 24 de noviembre de 1995.))

Año 2000, nuevo siglo y nueva política
A partir de este año se llevan a cabo dos decisiones fundamentales sobre la mejora regulatoria: la expedición de la primera ley federal de competencia económica, en 1992, y la reforma a la ley federal de procedimiento administrativo, ambas diseñadas para promover la cooperación estrecha entre los tres órdenes de gobierno a fin de evitar la duplicidad en el diseño y aplicación de regulaciones, el fortalecimiento de la capacidad institucional maltrecha de muchas entidades federativas y municipios, así como promover la transparencia, antídoto contra la discrecionalidad en el servicio público y los incentivos a la corrupción.

La ley federal de procedimiento administrativo y, particularmente sus reformas publicadas el 19 de abril de 2000, precisan los objetivos e instrumentos de una verdadera política de gobierno para el buen funcionamiento del aparato de Estado.  Así es como se crea la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER), órgano administrativo desconcentrado de la entonces Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, encargado de promover la transparencia en la elaboración y aplicación de las regulaciones y que éstas generen beneficios superiores a sus costos y el máximo provecho para la sociedad.

Además, se crea el Consejo Federal para la Mejora Regulatoria, se establece la manifestación de impacto regulatorio, el Registro de Personas Acreditadas, el Registro Federal de Trámites y Servicios, y se simplifican múltiples trámites que realizan ciudadanos y empresas ante la administración pública federal.((Con excepción de las materias de carácter fiscal, responsabilidades de los servidores públicos, justicia agraria y laboral, y el ministerio público en ejercicio de sus funciones constitucionales.  Tampoco se aplica a los actos, procedimientos o resoluciones de las Secretarías de la Defensa Nacional y de Marina.))

Sin embargo, los instrumentos fueron rebasados por la realidad administrativa imperante en todos los órdenes de gobierno.  En especial hay que precisar algunas adversidades que no ha podido superar la política vigente:

La revisión y contención del marco regulatorio federal.  La emisión constante de ordenamientos jurídicos y la permanente reforma de sus disposiciones, debido a su deficiente arquitectura y alto grado de discrecionalidad, ha tenido como consecuencia que impere el mal conocimiento de los derechos y las obligaciones de agentes económicos y ciudadanos.  Este ha sido un proceso de malas prácticas regulatorias que inicia en 1971 e impera hasta la fecha, donde no se salva ninguno de los poderes federales.  Veamos las fuentes de tal proceso.

En el Congreso de la Unión la Constitución Federal ha sido reformada cada 2 meses en promedio (desde que fue publicada); y de las 298 leyes y códigos federales vigentes, sólo el 25% no tiene cambios.

Los poderes Ejecutivo y Judicial Federales, no escapan a este proceso.  Son buenos ejemplos el Banco de México que en la presente administración (2013-2018), modificó 16 veces su reglamento interior, es decir, su organización interna, en promedio una vez cada 4 meses.((Reglamento interior del Banco de México. DOF del 30 de septiembre de 1994.))  En el Poder Judicial, el Consejo de la Judicatura Federal lo ha hecho en 27 ocasiones, en promedio una vez cada 2.5 meses.((Acuerdo general del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, que reglamenta la organización y funcionamiento del propio Consejo.  DOF del 3 de febrero de 2012.))

El retraso sistémico de las entidades federativas.  Pese a que somos un estado federal, el escenario prevaleciente es el de la concentración constitucional en el ámbito federal de funciones estratégicas.  Entre otras, esta ha sido causa de que tengamos en la actualidad una marcada asimetría entre los aparatos administrativos de la Federación y las entidades federativas, mismo que se magnifica en las alcaldías.

Esto último es de gran relevancia porque el gobierno municipal es el del contacto directo de la autoridad con la ciudadanía, sobre todo en las grandes conurbaciones.  Aquí no ha llegado, de hecho, la mejora regulatoria, salvo en contados municipios que no son siempre los más grandes.

El rango constitucional, una nueva esperanza
Hace poco más de un año y para conmemorar el centenario de la Carta Magna, se publicaron las reformas aprobadas por el Congreso Federal, a los artículos 25 y 73 del texto constitucional, instituyéndose la mejora regulatoria como un tema que concierne a la sociedad mexicana en su conjunto.

Fue un merecido homenaje porque la nación quedó comprometida con un propósito eminentemente social de darnos el gobierno que merecemos: transparente, promotor de la innovación y la competitividad, ágil en sus trámites y con regulaciones que otorguen certidumbre y seguridad jurídicas, en cualquier oficina de gobierno a donde uno acuda ya sea federal, estatal o municipal, y en cualquier ciudad y lugar de nuestro territorio donde vivamos o busquemos la mejor calidad de vida deseada para nuestra familia.

Los obstáculos suenan formidables e invencibles como hasta ahora parecen serlo.  Esta reforma constitucional y su ley reglamentaria, publicada apenas el pasado 18 de mayo de 2018, atacan los grandes inconvenientes no sorteados de la legislación que hemos señalado.

La ley es de orden público y de observancia general en toda la República en materia de mejora regulatoria.  Por ello la Comisión Federal de Mejora Regulatoria se convierte en Comisión Nacional de Mejora Regulatoria.  Se instituye un Sistema Nacional, un Consejo Nacional (coordinador de la aplicación de la política en todo los órdenes de gobierno), el Catálogo Nacional de Regulaciones, Trámites y Servicios, y el análisis de impacto regulatorio, todos ellos instrumentos y autoridades para incidir en las regulaciones federales, estatales y municipales, mediante la participación activa de las autoridades de todos los órdenes de gobierno e implementar políticas públicas de mejora regulatoria para el perfeccionamiento de las regulaciones y la simplificación de los trámites y servicios.

La tarea no deja de dificultarse dada la vinculación de la mejora regulatoria con otras políticas de gobierno, especialmente con la administrativa, en su renglón de responsabilidades de los servidores públicos; y la política macroeconómica, en su apartado de control y evaluación.  Dicho en palabras simples: un régimen eficaz de mejora regulatoria necesita de mecanismos paralelos a los suyos, que neutralicen la discrecionalidad del servidor público y privilegien la honradez entre el personal de gobierno, al mismo tiempo que apliquen un debido control en diferentes materias: presupuesto, adquisiciones, anticorrupción, servicio público, régimen patrimonial, justicia administrativa y servicio profesional de carrera.

Aún así, poco servirá toda esta estructura administrativa si no se remueven las fuentes de los obstáculos prevalecientes (la contención del marco jurídico federal y el atraso de las administraciones locales).  En este sentido, el papel protagonista lo tiene el Congreso de la Unión, que debería crear una agenda de regulaciones por encima de los intereses de sus grupos parlamentarios, para formar un marco jurídico con leyes de una arquitectura sólida a prueba de temblores reformistas; vigilante de las regulaciones reglamentarias del Poder Ejecutivo; garante del estado federal que representa, sobre todo en el ejercicio pleno de sus facultades de coordinación entre los estados con la Federación; y aplicando a plenitud las funciones de auditoría y fiscalización que le son propias.

La certidumbre jurídica de la nación dependerá en gran parte de ello.